Ambtelijk vakmanschap en loyale tegenspraak: twee kanten van dezelfde medaille

Adriaan werkt als programmamanager en strategisch adviseur bij het kernministerie (= het beleidsdepartement) van Economische Zaken en Klimaat. Zijn belangrijkste drijfveer voor het werken bij de Rijksoverheid is het oplossen van maatschappelijke opgaven en in het verlengde daarvan ook het verbeteren van het functioneren van de overheid. Tijdens zijn loopbaan heeft hij meerdere keren loyaal tegengesproken. Deze ervaringen leren hem dat zeker in de beleidsomgeving bij de Rijksoverheid, de nadruk ligt op het ‘uit de wind houden van de minister’ en dat dit de aandacht voor de kwaliteit van het ambtelijk vakmanschap beperkt. Een heldere visie op en beschrijving van ambtelijk vakmanschap zal volgens hem de kwaliteit van de overheid en de daarbij passende ruimte voor oprechte en betrokken tegenspraak zeker vergroten.

Als beleidsverantwoordelijke voor BSE betrokken bij Europese onderhandelingen, hoorde Adriaan van de Nederlandse deskundigen dat de Fransen een gat in de regelgeving wilden creëren met ernstige risico’s voor de volksgezondheid. De Franse delegatie meende belang te hebben bij dat gat, omdat zij daarmee een substantieel financieel voordeel konden behalen. Hij deelde het advies van de deskundigen met de rechterhand van de minister. Deze ging langs bij de Franse delegatie die (natuurlijk) dat risico ontkenden en besloot – tegen ons eigen wetenschappelijke advies in – af te zien van verdere actie. Adriaan heeft toen tijdens dat overleg de minister rechtstreeks benaderd en het advies van de deskundigen aan hem overhandigd. Deze heeft toen de issue alsnog weten te regelen. Een mooi resultaat voor onze volksgezondheid!

Op een ander moment nam Adriaan deel aan een Lagerhuisdebat over de toekomst van de landbouw. In het Lagerhuisdebat stond een recent, door de toenmalige minister opgesteld, document over de toekomst van de landbouw centraal. Hij uitte naar die minister zijn grote twijfels over de onderbouwing van dat document van de minister. Korte tijd later ontving hij een persoonlijke uitnodiging van de SG. Die wees hem er toen, waarschijnlijk met alle goede bedoelingen, op dat een dergelijke opstelling niet bevorderlijk zou zijn voor zijn loopbaan.

Een derde ervaring deed hij op als voorzitter van de Ondernemingsraad (OR). Hij had in deze rol veel contact met de plaatsvervangend-SG. Vanuit de fusie van twee ministeries bij de voorgaande kabinetsformatie had de OR ervaren dat het plaatsen van medewerkers in een organisatie die nog niet is beschreven, tot gevolg heeft dat leidinggevenden regelmatig afspraken met hun medewerkers (moeten) maken, terwijl de bijbehorende kaders nog niet zijn vastgesteld. Bij de eerdere fusie was gebleken dat die werkwijze leidt tot onduidelijkheid, willekeur en rechtsongelijkheid. De OR had daarnaast positieve ervaring met het tijdelijk laten werken van medewerkers voor een ander ministerie (bijvoorbeeld op basis van detachering). Het werk werd prima uitgevoerd en de rechtspositie was in die situaties wel helder geregeld. Om rechtsonzekerheid voor de collega’s te voorkomen, nam de OR daarom de positie in dat eerst de organisatorische, personele en rechtspositioneel gevolgen van de reorganisatie zouden moeten worden uitgewerkt, alvorens de mensen daadwerkelijk over zouden gaan naar het op te richten ministerie. Zo stond het ook beschreven in het Koninklijk besluit dat was ‘geslagen’ over dat besluit. Het gevolg van deze opstelling van de OR was, dat er een minister was die formeel verantwoordelijk was voor een ministerie dat feitelijk nog ‘leeg’ was. Politiek geen gemakkelijke boodschap. Als reactie op deze opstelling van de OR werd door de ambtelijke leiding alles uit de kast getrokken om de druk maximaal op te voeren zodat de OR zijn positie zou wijzigen. Zo werd de OR geconfronteerd met een advies van de Landsadvocaat om de onjuistheid van zijn stellingname aan te tonen. Ook werd stevige persoonlijke druk op hem als voorzitter van de OR uitgeoefend. Hij bleef echter met de OR bij de ingenomen positie. Dat leidde ertoe dat de collegae met een vertraging van ruim een jaar later zijn overgegaan naar de nieuwe organisatie die op dat moment, op basis van een vastgesteld organisatiebesluit, goed was beschreven. Intussen was de betreffende minister op een prima wijze ondersteund.

Probleem bij deze ervaringen is voor hem niet dat er inhoudelijke verschillen van mening of belangentegenstellingen bestaan. Punt is wel dat het systeem van de Rijksoverheid zijns inziens te veel stuurt op controle en beheersing. Dat heeft in zijn ogen een negatief effect op de kwaliteit van de overheid, omdat de ruimte voor autonome kwaliteit van de professionals daarmee in het gedrang komt. Hij trekt een vergelijking met het ziekenhuis. Artsen zijn professionals die een taak uitvoeren die ook onder een ministeriële verantwoordelijkheid valt. Ook een complexe taak, die een groot maatschappelijk belang dient en (daardoor) vaak in de publieke belangstelling staat. De beroepsgroep artsen positioneert en legitimeert zichzelf echter op basis van kwalitatieve criteria waarmee het vakmanschap wordt geborgd. Dat maakt dat artsen na hun opleiding hun werk autonoom uitvoeren op basis van eigen oordeel vanuit inhoudelijk vakmanschap. Hierdoor is er geen arts die staande naast het bed van een patiënt eerst een minister moet bellen om te vragen hoe de patiënt te behandelen. Dit geldt niet alleen voor artsen, maar is gebruikelijk voor professionals in vele beroepsgroepen waarvan verwacht wordt dat zij zich maatschappelijk verantwoorden over de kwaliteit van hun werk. Maar dit is wel de praktijk op een ministerie. Alles wat naar de Kamer gaat, vraagt eerst goedkeuring in opeenvolgende managementlagen en vervolgens van een of meerdere ministers. Artsen, maar ook vele andere professionals die werken aan taken waarover maatschappelijke verantwoordelijkheid moet worden afgelegd, worden dus veel minder belemmerd of gestuurd in het uitvoeren van hun publieke taak dan ambtenaren. Kwaliteitsborging doen zij met name door protocollering en onderlinge intervisie binnen de beroepskolom. Adriaan is een warm pleitbezorger om een dergelijke visie en aanpak voor ambtelijk vakmanschap te ontwikkelen.

Uit contacten met collegae maakt hij op dat velen van hen ook de ruimte om inhoudelijke en beargumenteerde tegenspraak te bieden, beperkt vinden. Soms komt de geringe ruimte voor tegenspraak ook tot uiting in het taalgebruik. Zo zijn veel gehoorde zegswijzen dat een onderwerp ‘langs’ de OR of ‘door’ de Kamer geloodst moeten worden. Hij ziet hierin uitingen van een ambtelijk systeem dat sterk gericht is op risicobeperking en controle binnen de ambtelijke/politieke context en minder op het dienen van de samenleving. Dat is voor hem deels begrijpelijk, maar daarmee nog niet gewenst, omdat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid naar de samenleving. Zelf gaat hij ervan uit dat hij als ambtenaar vanuit zijn professionaliteit primair werkt aan maatschappelijke opgaven. Werken voor de minister is daaraan ondergeschikt. Deze opvatting kan tot gevolg hebben dat er een gespannen relatie ontstaat met organisatie-loyaliteit. Hij vond dit mooi verwoord in de Gedragscode integriteit Rijk uit 2017. Die code bevat de volgende passage onder de kop Goed ambtenaarschap:

“Trouw aan de publieke taak staat hierbij voorop en stijgt uit boven loyaliteit: je hoort je bewust te zijn van je verantwoordelijkheden en, ook als het moeilijk is, het juiste te doen. Zelfs als dit je in een loyaliteitsconflict brengt binnen de organisatie”.

In de nieuwe Gedragscode uit 2020 staat dit anders verwoord:

“Van jou wordt ambtelijk vakmanschap verwacht. Als goed ambtenaar hoor jij je werk goed, betrokken én gewetensvol te doen. Trouw aan de publieke taak staat hierbij voorop. Dit doet een groot beroep op jouw oordeelsvermogen, omdat iedere situatie weer anders is. Daarbij dien je het algemeen belang en houd je rekening met de gerechtvaardigde belangen van degenen die een beroep op jou doen. Dit vereist betrokkenheid, wijsheid en moed. Betrokkenheid bij jouw organisatie en bij het algemene belang dat je dient. Wijsheid om in moeilijke situaties de juiste afweging te kunnen maken en moed om daadkrachtig te zijn en je morele oordeel om te zetten in moreel handelen. Verwacht wordt dat jij hierin jouw eigen verantwoordelijkheid neemt en bereid bent om jouw keuzes vooraf of achteraf te laten toetsen. Bij het nemen van eigen verantwoordelijkheid hoort ook dat je integriteitsvraagstukken bespreekt met collega’s en met je leidinggevende, of eventueel met de vertrouwenspersoon. Dit is geen teken van zwakte of onkunde maar juist van ambtelijke professionaliteit”.

Adriaan is van oordeel dat deze uitgebreidere passage, waarin ook nog eens gewezen wordt op procedures waaronder inzet van de vertrouwenspersonen, tot meer onduidelijkheid leidt en minder ruimte creëert voor de persoonlijke verantwoordelijkheid van de ambtenaar vanuit zijn vakmanschap.

De diepere drijfveer om op deze wijze naar ambtelijk vakmanschap te kijken, komt voort uit zijn overtuiging ten aanzien van het dienen van de samenleving, en de plaats van de persoonlijke, professionele verantwoordelijkheid daarin. Reflecterend op wat het goede is voor de samenleving zag hij jarenlang een dilemma. Want ‘hoe kan hij vanuit zijn professie beter weten wat goed is voor de samenleving dan een minister?’. Het eerder genoemde voorbeeld van de arts heeft hem doen overtuigen dat protocolleren, doorleven en faciliteren van het ambtelijk vakmanschap in al zijn facetten daarbij een grote stap in de goede richting is.

Adriaan van der Schans

Leestip: De welwillenden, Jonathan Littell

1 Reactie

  1. Angelique

    Goed voorbeeld doet volgen. Inspirerend

    Antwoord

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *